Nossas Visões

A mudança climática não é mais uma preocupação distante — é uma realidade aqui e agora, remodelando a forma como planejamos a infraestrutura. As parcerias público-privadas (PPPs), que geralmente abrangem décadas, estão na linha de frente desse desafio. De rodovias atingidas por inundações recordes a projetos de energia que lidam com novas regulamentações de carbono, os contratos de PPP devem se adaptar às mudanças climáticas. Este artigo detalha o que significa risco climático no contexto de PPP e explora como integrar considerações climáticas na elaboração de contratos de PPP. Analisaremos ferramentas práticas — de matrizes de risco climático a cláusulas de contratos inteligentes — que ajudam funcionários públicos e parceiros privados a gerenciar esses riscos. Ao longo do caminho, destacamos a experiência real da Aninver na preparação de PPP com inteligência climática, provando que esse “kit de ferramentas de cláusulas e matrizes” realmente funciona na prática.

Compreendendo o risco climático em PPPs

O risco climático em projetos de PPP vem em duas formas, física e transitória, e ambas podem afetar profundamente os negócios de infraestrutura. Os riscos climáticos físicos referem-se aos impactos tangíveis das mudanças climáticas nos ativos — pense em furacões mais fortes, chuvas mais fortes, secas mais longas ou aumento do nível do mar que podem danificar a infraestrutura ou interromper as operações. Geralmente, são desastres agudos, como inundações ou tempestades, mas também incluem mudanças crônicas (como aumento constante de temperaturas ou erosão) que prejudicam o desempenho de um ativo. Em termos de PPP, os riscos físicos podem desencadear despesas de emergência, interrupções de serviços ou reparos que nem o lado público nem o privado inicialmente orçaram. Por exemplo, uma concessão de rodovia com pedágio pode enfrentar meses de inatividade devido a uma inundação “que ocorre uma vez em um século” — um cenário que, infelizmente, está se tornando menos raro.

Os riscos climáticos transitórios, por outro lado, decorrem da mudança da sociedade em direção a uma economia de baixo carbono e das mudanças políticas e de mercado que a acompanham. Isso inclui novas regulamentações ambientais, preços de carbono, mudanças no comportamento do consumidor ou avanços tecnológicos que podem alterar a equação financeira de um projeto. Em um contexto de PPP, os riscos de transição podem atingir projetos que dependem de atividades de alto carbono ou tecnologias desatualizadas. Imagine uma PPP para uma usina a carvão assinada em 2020: se um imposto de carbono ou padrões de emissão mais rígidos forem adotados em 2030, os custos e receitas do projeto poderão ser invertidos. Da mesma forma, uma PPP aeroportuária poderá reduzir o tráfego aéreo no futuro se as preocupações e regulamentações climáticas restringirem as viagens aéreas — um risco à receita que precisa ser previsto. Em suma, os riscos físicos ameaçam a própria infraestrutura, enquanto os riscos de transição ameaçam o ambiente de negócios no qual a PPP opera. Ambos são essenciais para os funcionários públicos entenderem porque, se não forem resolvidos, podem prejudicar a relação custo-benefício e a viabilidade de parcerias de longo prazo.

Por que integrar considerações climáticas em contratos de PPP?

Integrar considerações climáticas nos contratos de PPP não é apenas um aceno à sustentabilidade — é uma salvaguarda para o sucesso do projeto. Os acordos de PPP geralmente duram 20, 30 e até 50 anos, durante os quais as projeções climáticas de hoje se tornarão o clima local de amanhã. A infraestrutura que não é resistente ao clima pode impor custos enormes aos governos e aos investidores. Se uma ponte falhar devido a uma tempestade extrema ou se uma concessão de água tiver dificuldades devido à mudança nos padrões de chuva, alguém terá que pagar: os contribuintes (por meio de resgates ou reparos emergenciais) ou o parceiro privado (por meio de perda de receita ou danos aos ativos). A integração precoce dos riscos climáticos ajuda a evitar surpresas desagradáveis e disputas sobre quem arca com esses custos.

Tradicionalmente, muitos contratos de PPP tratavam eventos climáticos severos como força maior — essencialmente, “atos de Deus” imprevisíveis além do controle de qualquer pessoa. Isso poderia ter sido aceitável quando esses eventos eram realmente raros. Mas na era da mudança climática, o que costumava ser uma inundação de 100 anos pode ocorrer duas vezes em uma década. As autoridades públicas estão percebendo que eventos climáticos “imprevisíveis” são cada vez mais previsíveis e os contratos devem evoluir de acordo. Simplesmente rotular todos os desastres climáticos como força maior (e, portanto, em grande parte uma responsabilidade pública) não é mais prudente. Em vez disso, os governos estão pressionando por uma alocação de riscos mais diferenciada: exigindo que as concessionárias privadas projetem uma linha de base mais alta de estresse climático ou mantenham seguros para certos riscos, de modo que nem todo evento climático fique inadimplente no balanço público. Em outras palavras, integrar as considerações climáticas tem a ver com justiça e sustentabilidade financeira — o objetivo é garantir que a parte mais capaz de gerenciar um determinado risco seja a que o assuma, em vez de deixar que todos os custos climáticos caiam para o público por padrão.

Também há um incentivo positivo: proteger o clima de um projeto pode, na verdade, economizar dinheiro a longo prazo. Medidas proativas de resiliência (como construir diques mais fortes ao redor de uma estrada ou atualizar os sistemas de drenagem) podem aumentar os custos iniciais, mas compensam ao evitar maiores perdas posteriormente. Uma análise do Banco Mundial descobriu que em 96% dos cenários, cada dólar investido em resiliência climática precoce economiza mais de $1 em reparos e perdas futuras. Ao longo do ciclo de vida de uma concessão, isso significa menos soluções de emergência caras, prêmios de seguro mais baixos e infraestrutura que dura mais. Além disso, muitos bancos de desenvolvimento e financiadores agora exigem avaliações de risco climático para PPPs. Se um projeto não tiver analisado as vulnerabilidades climáticas ou não estiver alinhado com os compromissos climáticos de um país, ele pode ter dificuldade em atrair financiamento. Todas essas razões deixam claro: incorporar considerações climáticas no design e nos contratos de PPP não é apenas altruísmo — é gerenciamento inteligente de riscos e economia sólida.

Usando matrizes de risco climático na preparação de PPP

Uma das primeiras ferramentas práticas em um kit de ferramentas de PPP inteligente para o clima é a matriz de risco climático. Essa é essencialmente uma avaliação de risco estruturada, geralmente feita na fase de viabilidade do projeto, que mapeia os possíveis riscos relacionados ao clima e avalia sua probabilidade e impacto potencial no projeto. Pense nisso como um mapa térmico de vulnerabilidades: para um determinado projeto, o que poderia dar errado devido à mudança climática e quão ruim poderia ser? Por exemplo, uma matriz de risco climático para uma rodovia pode listar perigos como chuvas extremas causando inundações, ondas de calor causando danos ao pavimento ou incêndios florestais. Cada perigo é avaliado — talvez uma inundação tenha uma probabilidade média, mas um impacto muito alto (destruições, fechamentos longos), enquanto os danos causados pelo calor podem ser de alta probabilidade, mas de menor impacto. O resultado geralmente é apresentado em uma matriz bidimensional (probabilidade versus impacto), destacando quais riscos são críticos.

Por que essa matriz é tão útil para PPPs? Porque ele informa diretamente a tomada de decisões sobre design e alocação de riscos. Se um determinado risco climático estiver alto na matriz, a equipe do projeto sabe que precisa de um plano para isso. Alguns riscos podem ser evitados — por exemplo, elevar a estrada ou melhorar a drenagem para lidar com inundações severas. Outros riscos podem ser inevitáveis, mas gerenciáveis por meio de planos de contingência ou seguros. A matriz essencialmente força tanto a autoridade pública quanto o licitante privado a enfrentar os problemas climáticos mais cedo, em vez de ignorá-los. Ele também fornece uma referência comum durante as negociações do contrato: ambas as partes podem concordar com os riscos identificados e discutir quem gerenciará cada um. Em certo sentido, a matriz de risco climático se torna uma base para a maior matriz de alocação de risco da PPP. Isso garante que os fatores climáticos não sejam uma reflexão tardia, mas sim incorporados ao DNA do projeto a partir do estudo de viabilidade. Ao quantificar e visualizar os riscos, ele transforma preocupações vagas sobre a “mudança climática” em itens concretos e acionáveis que podem ser abordados no contrato ou nos requisitos técnicos.

Adaptando cláusulas contratuais de PPP para riscos climáticos

Uma vez identificados os riscos e consideradas as medidas de projeto, o próprio contrato de PPP se torna a próxima linha de defesa. Os contratos precisam alocar os riscos climáticos de forma clara entre os parceiros públicos e privados e incluir cláusulas que incentivem a resiliência e, ao mesmo tempo, ofereçam justiça para extremos imprevisíveis. Várias disposições contratuais importantes entram em jogo: definições de força maior, cláusulas de mudança de lei, padrões de desempenho, requisitos de seguro e disposições de rescisão. Vamos explorar como cada um pode ser resistente ao clima.

Força maior — Redefinindo o imprevisível: A cláusula de força maior nos contratos de PPP isenta uma parte da responsabilidade se eventos realmente extraordinários a impedirem de cumprir as obrigações. Tradicionalmente, coisas como terremotos, grandes inundações ou furacões se enquadram nessa categoria. Mas com a mudança climática, estamos reconsiderando o que é considerado extraordinário. Em vez de uma abordagem geral, alguns contratos agora refinam a definição de força maior para incluir apenas eventos climáticos severos além de um limite, enquanto esperam que o parceiro privado enfrente qualquer coisa abaixo desse limite. Por exemplo, os contratos de PPP do Japão classificaram os terremotos por intensidade — um terremoto moderado pode ser considerado um risco normal do projeto (a ser absorvido pelo operador), enquanto um grande terremoto se qualifica como força maior. O Chile até excluiu totalmente certos terremotos frequentes de força maior. A justificativa é que um projeto deve ser projetado e segurado para lidar com um nível razoável de estresse climático; somente eventos raros e verdadeiramente cataclísmicos devem isentar o operador da responsabilidade. Ao reforçar as definições de força maior, os governos incentivam os parceiros privados a construir uma infraestrutura robusta e a comprar seguros para eventos plausíveis, em vez de depender passivamente da ajuda pública. Obviamente, se ocorrer um superciclone que ocorre uma vez em 500 anos, a cláusula de força maior ainda se aplica, mas menos eventos a acionam automaticamente. Além disso, os contratos de PPP geralmente especificam os procedimentos se um evento de força maior persistir: por exemplo, se as operações forem interrompidas por, digamos, 6 meses contínuos devido a um desastre, qualquer uma das partes poderá ter o direito de rescindir o contrato. Nesse caso, o contrato estipulará um pagamento justo de rescisão (para compensar o investidor privado pelos ativos construídos, geralmente por meio de seguro ou pagamento do governo). Dessa forma, os dois lados sabem com antecedência como um cenário extremo seria tratado, evitando batalhas legais após um desastre.

Seguro e transferência de risco: As provisões de força maior, juntamente com as provisões de força maior, são requisitos de seguro robustos. Um contrato de PPP inteligente em termos de clima exigirá que o parceiro privado mantenha uma cobertura de seguro adequada para riscos relacionados ao clima — por exemplo, seguro de propriedades e acidentes que cobre danos causados por tempestades ou inundações, seguro de interrupção de negócios por tempo de inatividade e até mesmo seguro paramétrico para gatilhos muito específicos. O seguro garante que, quando ocorre um desastre, haja um colchão financeiro externo para ajudar a cobrir as perdas, em vez de tudo que sai do projeto ou do bolso público. Muitos credores multilaterais agora verificam se os projetos de PPP avaliaram os riscos seguráveis e buscaram cobertura quando disponível. No entanto, existe a possibilidade de eventos não seguráveis — talvez certos riscos se tornem inseguros ou o seguro seja proibitivamente caro (isso pode acontecer à medida que os extremos climáticos pioram). Os contratos de PPP modernos abordam isso por meio de cláusulas sobre não segurabilidade: eles definem o que acontece se o seguro exigido ficar indisponível ou se ocorrer um evento que as seguradoras não cobrirão. Freqüentemente, se um seguro essencial não puder ser obtido a um custo razoável, a autoridade pública pode intervir para assumir esse risco (ou fornecer um apoio financeiro), reconhecendo que a parte privada não pode arcar sozinha com um risco não segurável. A chave é discutir proativamente o seguro na fase do contrato: ele faz parte do kit de ferramentas de risco climático. Alguns projetos inovadores até exploram seguros paramétricos, em que os pagamentos são acionados por eventos mensuráveis (por exemplo, um furacão de categoria 5 atingindo a área) para que os fundos sejam liberados mais rapidamente para recuperação. Ao exigir seguro e definir responsabilidades por riscos seguráveis versus não seguráveis, os contratos de PPP garantem que um desastre climático não seja automaticamente equivalente a um desastre fiscal para a parceria.

Cláusulas de mudança de lei e risco transitório: os riscos físicos não são a única preocupação — os riscos de transição das políticas climáticas também precisam de atenção. Um contrato de PPP normalmente tem uma cláusula de mudança de lei que aloca o risco de novas leis ou regulamentos. Para questões climáticas, isso é crucial. Se um governo promulgar uma nova regulamentação climática significativa (por exemplo, impondo um imposto sobre o carbono, proibindo certas tecnologias de alta emissão ou elevando drasticamente os padrões ambientais), isso poderá aumentar os custos ou reduzir as receitas do parceiro privado. Contratos de PPP bem elaborados prevêem isso: eles podem permitir ajustes tarifários, repasses de custos ou até mesmo compensação direta se ocorrerem mudanças legais específicas relacionadas ao clima. Por exemplo, uma PPP de energia pode incluir uma cláusula de que, se um preço de carbono acima de $ X por tonelada for introduzido, a taxa de compra de energia será ajustada para manter o projeto financeiramente estável. Da mesma forma, se os subsídios ou incentivos dos quais um projeto depende (como um crédito de energia renovável) forem removidos como parte das mudanças de política, o contrato poderá estender o prazo da concessão ou fornecer outra forma de alívio. O princípio é compartilhar o ônus da transição climática de forma justa — o setor privado não deve ser punido por mudanças políticas que não puderam ser previstas, mas, ao mesmo tempo, o público não deve compensar excessivamente as mudanças que fazem parte de uma trajetória conhecida da política climática. Uma cláusula de mudança de lei equilibrada geralmente distingue entre mudanças gerais (afetando todas as empresas, onde a PPP pode ter que absorver algum impacto) e mudanças discriminatórias ou específicas (direcionadas ao projeto ou setor, onde a compensação é mais claramente justificada). Ao incluir mudanças regulatórias relacionadas ao clima nesse mecanismo, os contratos de PPP se tornam mais flexíveis e “preparados para o futuro”. Eles dão aos investidores a confiança de que, se se comprometerem com um projeto de 30 anos, não serão arruinados pelas leis climáticas de 2040, enquanto os governos mantêm o direito de endurecer as políticas climáticas, sabendo que os projetos têm um processo a ser ajustado.

Padrões de desempenho e obrigações de resiliência: Outra forma pela qual os contratos de PPP integram considerações climáticas é incorporando resiliência e sustentabilidade aos requisitos de desempenho. Em uma PPP, a parte privada normalmente precisa atender a determinadas especificações de produção ou padrões de qualidade de serviço — essa é uma oportunidade de exigir medidas de adaptação climática. Por exemplo, o contrato pode especificar que uma rodovia deve permanecer aberta e segura até um determinado nível de inundação ou sob certas condições de tempestade, forçando efetivamente o desenvolvedor a construir aterros mais altos ou instalar uma drenagem melhor. Da mesma forma, um PPP de aeroporto pode incluir padrões para gerenciamento de águas pluviais, políticas de calor extremo (para asfalto e instalações) ou energia de reserva para interrupções, garantindo que a instalação possa lidar com as tensões climáticas. Vimos contratos em que as métricas de resiliência climática fazem parte dos principais indicadores de desempenho — se a infraestrutura falhar devido a um evento climático previsível para o qual deveria ter sido projetada, a operadora privada poderá enfrentar penalidades ou reduzir os pagamentos. Por outro lado, atender a critérios de resiliência mais altos pode gerar bônus ou prazos de contrato mais longos. Algumas PPPs também incorporam padrões de desempenho ambiental vinculados à mitigação de riscos de transição, como requisitos de eficiência energética ou limites nas emissões de gases de efeito estufa durante as operações. Embora esses possam não ser riscos “financeiros” tradicionais, eles garantem que o projeto esteja alinhado com as metas climáticas (e, portanto, menos propenso a enfrentar reações públicas ou desafios legais no futuro). O ponto importante é que os contratos de PPP podem exigir explicitamente que medidas de adaptação climática sejam implementadas, em vez de deixá-las à mercê da boa vontade do desenvolvedor. Ao fazer isso, o setor público garante que o parceiro privado projete e opere a infraestrutura de olho nos próximos 30 anos de clima, não nos últimos 30.

Salvaguardas de rescisão antecipada: Finalmente, um contrato de PPP inteligente em termos de clima contemplará o pior cenário possível — e se ocorrer um impacto climático tão severo que o projeto simplesmente não possa continuar? É aqui que as cláusulas de rescisão antecipada, combinadas com as disposições de força maior, conforme mencionado, se tornam vitais. Os contratos definem eventos de “força maior estendida” (por exemplo, força maior com duração de mais de 6 ou 12 meses) nos quais qualquer uma das partes pode optar por rescindir o contrato. O contrato estabelecerá o pagamento da rescisão nesses casos, garantindo que o investidor privado não fique com ativos ociosos sem qualquer recurso, enquanto o setor público pode recuperar o controle para reconstruir ou repensar o projeto. Normalmente, em caso de rescisão devido a um desastre natural prolongado, o pagamento ao lado privado é suficiente para cobrir a dívida pendente e talvez uma parte do patrimônio líquido, reconhecendo que nenhum dos lados é culpado e que ambos estão assumindo uma parte da perda. Ter essa cláusula de “saída de emergência” é importante para o risco climático, pois fornece um caminho legal para desvendar a parceria se continuar for impossível ou impraticável. É o último recurso — todos preferem evitar chegar lá construindo de forma resiliente e se assegurando bem — mas é crucial ter um acordo com os termos em vez de improvisar em meio a uma crise. Em essência, os acordos de rescisão antecipada limitam as desvantagens para ambas as partes e evitam disputas prolongadas, permitindo uma recuperação mais rápida ou um replanejamento após uma catástrofe.

PPPs Climate-Smart em ação: a experiência da Aninver

Todas essas ferramentas e cláusulas podem parecer teóricas, mas já estão sendo colocadas em prática em projetos voltados para o futuro. Na Aninver, temos experiência prática em integrar considerações climáticas em acordos de PPP para criar projetos mais resilientes e financiáveis. Um exemplo recente é nosso envolvimento no estudo de viabilidade de PPP do Aeroporto da Armênia na Colômbia. Neste projeto, nossa equipe realizou análises abrangentes não apenas sobre o modelo financeiro e operacional do aeroporto, mas também sobre aspectos de seguro e gerenciamento de riscos. Por que seguro para um aeroporto PPP? Como os aeroportos são vulneráveis a condições climáticas extremas, chuvas fortes podem inundar pistas, ondas de calor podem sobrecarregar o ar condicionado e até mesmo deformar o asfalto, e mudanças nos padrões climáticos podem afetar as operações de voo. Ao avaliar os requisitos de seguro e resseguro em todas as fases do projeto (construção e operação), ajudamos a garantir que os riscos climáticos e de desastres fossem cobertos por apólices apropriadas. Também comparamos os padrões internacionais de credores e seguradoras, incluindo os de empresas multilaterais, que exigem cada vez mais medidas de resiliência climática. Isso significa que, desde o primeiro dia, o PPP do Aeroporto da Armênia foi estruturado para atender a altos critérios de sustentabilidade e resiliência — um ponto de venda quando se trata de atrair investidores e satisfazer as partes interessadas do governo. O resultado é um conceito de PPP em que partes públicas e privadas podem se sentir mais seguras: o operador privado sabe que muitos riscos são mitigados ou segurados, e o governo sabe que o aeroporto, um ativo crítico, está sendo preparado para o futuro contra ameaças climáticas.

Outra área em que a Aninver defendeu a preparação de PPP inteligentes para o clima é em projetos de energia renovável e eficiência energética. Por exemplo, lideramos um estudo multinacional sobre modelos de PPP para expandir a energia renovável e a eficiência energética na América Latina. Tudo se resumia a alavancar as estruturas de PPP para acelerar a transição para serviços de energia sustentável. Na prática, isso significava identificar como os contratos e a alocação de riscos podem ser personalizados para microrredes solares, reformas habitacionais com eficiência energética ou outros investimentos verdes. Examinamos barreiras legais e institucionais e propusemos projetos em que os contratos de PPP incluem disposições claras sobre desempenho tecnológico, mudanças de subsídios e até compartilhamento de crédito de carbono, para que os setores público e privado alinhem os incentivos em uma transição de baixo carbono. Ao tirar lições de estudos de caso e das melhores práticas globais, ajudamos a criar diretrizes para os governos atraírem investimentos privados em infraestruturas favoráveis ao clima. Esse trabalho do mundo real ressalta uma lição fundamental: a adaptação e a mitigação do clima podem ser incorporadas às estruturas de PPP sem assustar os investidores. Pelo contrário, quando bem feito, atrai parceiros sérios que apreciam a estabilidade a longo prazo de um contrato bem estruturado e com consciência climática.

Por meio de projetos como esses — de aeroportos na Colômbia a energia renovável em toda a América Latina — a Aninver viu em primeira mão que um kit de ferramentas de risco climático não é um exercício acadêmico, mas uma necessidade prática. Abordar os riscos climáticos de forma precoce e completa torna uma PPP mais robusta. Isso evita dores de cabeça no futuro, sejam elas na forma de tempestades estranhas ou mudanças nos mercados de energia. Cada vez mais, funcionários do setor público estão chegando à mesa com o clima em sua lista de verificação, e licitantes privados estão respondendo com soluções técnicas e planos financeiros adequados. O resultado, quando orientado por consultores experientes, é uma PPP que tem uma chance muito maior de gerar valor em todo o seu prazo, aconteça o que acontecer no futuro climático.

Rumo a uma infraestrutura PPP resiliente e resistente ao clima

Ao olharmos para o futuro, uma coisa é clara: a única PPP que vale a pena assinar em 2025 e nos anos seguintes é uma PPP inteligente em termos de clima. Governos e investidores privados compartilham um objetivo comum nessas parcerias: ambos querem uma infraestrutura que atenda ao público de forma confiável e gere retornos a longo prazo. Essa meta está em risco se os fatores climáticos forem ignorados. Mas, ao adotar as ferramentas discutidas — matrizes de risco rigorosas, cláusulas contratuais adaptativas e padrões prospectivos — podemos reduzir significativamente os riscos de projetos em relação às incertezas climáticas de amanhã. Isso não significa que todo PPP estará imune a inundações ou mudanças de política, mas significa que incorporamos amortecedores e rotas de fuga para lidar com elas.

Os funcionários do setor público, em particular, têm um papel fundamental a desempenhar. Ao exigir resiliência e adaptação climática no design de PPP, eles protegem seus cidadãos e orçamentos de choques futuros. Eles também sinalizam ao mercado que apenas propostas sérias e prontas para o futuro vencerão o dia. Os parceiros privados, por sua vez, estão inovando como nunca antes — do financiamento de títulos verdes ao seguro paramétrico, os modelos de financiamento e entrega estão evoluindo para enfrentar o desafio climático. Essa sinergia entre visão pública e inovação privada é exatamente o que as PPPs deveriam promover.

Convidamos você a explorar mais os insights, artigos e experiências de projetos da Aninver sobre PPPs, resiliência climática e desenvolvimento de infraestrutura. Esses estudos de caso reais e análises de especialistas oferecem orientação acionável. Eles abrangem tudo, desde cláusulas contratuais efetivas até matrizes inovadoras de alocação de risco, todas com o objetivo de criar resiliência climática em seus projetos.

Seja você um funcionário do setor público que está moldando a política de PPP ou um profissional de desenvolvimento trabalhando em uma infraestrutura inteligente em termos de clima, você encontrará insights adaptados aos seus desafios. Ao explorar essa base de conhecimento, você estará melhor preparado para projetar projetos de PPP que enfrentem os desafios climáticos e ofereçam valor duradouro às comunidades. Juntos, podemos garantir que as PPPs de hoje se tornem as histórias de sucesso resilientes ao clima de amanhã.