Nossas Visões

As parcerias público-privadas (PPPs) podem ser ferramentas poderosas para fornecer infraestrutura e serviços públicos — de hospitais e estradas a sistemas de água e corredores logísticos. Mas nenhuma estrutura de PPP, por mais inteligente que seja, pode consertar um projeto fraco. Se o estudo de viabilidade for apressado, incompleto ou excessivamente otimista, os problemas aparecem depois: licitaciones fallidas, renegociaciones, presión fiscal inesperada ou, lo más grave, servicios deficientes para la ciudadanía.

Um bom estudo de viabilidade de PPP faz o oposto: reduz a incerteza, testa alternativas e dá aos governos, financiadores e operadores uma imagem compartilhada e realista do que o projeto pode oferecer e sob quais condições. Na Aninver, estamos envolvidos em tarefas relacionadas a PPP em saúde, transporte, energia, água e economia azul — desde a análise do caso de negócios de uma PPP hospitalar na Espanha até a pesquisa de oportunidades de PPP nos setores de energia e telecomunicações da América Latina, até o teste de estresse da viabilidade de uma infraestrutura complexa, como o corredor de navegabilidade do Rio Meta, na Colômbia. Em todas essas experiências, a lógica de um estudo de viabilidade sólido é surpreendentemente semelhante.

1. Comece com o problema, não com o PPP

Um estudo de viabilidade completo começa com uma pergunta aparentemente simples: qual problema estamos tentando resolver?

Antes de falar sobre alocação de riscos ou mecanismos de pagamento, o estudo precisa esclarecer a lacuna de serviços, quem é afetado e quais objetivos de políticas públicas estão em jogo. Há falta de capacidade hospitalar em uma área de rápido crescimento? Um corredor rodoviário congestionado está limitando o comércio? As cidades secundárias estão sofrendo com o serviço de água não confiável?

Em nossa análise de um projeto de PPP de saúde no sul da Espanha, a primeira tarefa não foi modelagem financeira, mas verificar se o tamanho do hospital proposto, a área de influência e o mix de serviços realmente respondiam às tendências demográficas e às necessidades de saúde. Somente quando o “porquê” era sólido, a discussão do PPP fazia sentido. Um bom estudo de viabilidade deixa essa definição do problema claramente documentada para que um ministro, um banqueiro ou um cidadão possa entender por que o projeto existe.

2. Entenda a demanda e as partes interessadas em profundidade

Depois que o problema for definido, a próxima etapa é entender quem usará o serviço e quem será afetado pelo projeto. Isso vai muito além de uma contagem básica de tráfego ou uma proporção simples de leitos por habitante.

Para uma PPP de transporte, isso pode envolver pesquisas de origem-destino, conversas com operadores logísticos e análise de rotas ou modais concorrentes. Para um PPP hospitalar, isso significa analisar os fluxos de pacientes, o papel dos provedores públicos e privados existentes, os padrões de referência e os tempos de espera.

Paralelamente, o estudo deve construir uma imagem clara do cenário institucional e social: quais autoridades regulam o setor, quem é dono da terra, quais comunidades vivem na área, onde potenciais riscos políticos ou sociais podem surgir. Em nosso trabalho de mapeamento de oportunidades de PPP no México, Perú, Chile, Colômbia e Panamá, muitas vezes encontramos ideias tecnicamente atraentes que não eram viáveis porque um regulador importante não estava convencido, um município temia expropriações ou porque os ministérios locais tinham mandatos sobrepostos. Um estudo de viabilidade robusto antecipa essas tensões em vez de descobri-las tarde demais.

3. Compare as opções técnicas em vez de se fixar em uma

Um estudo de viabilidade de PPP não deve simplesmente validar uma única solução predefinida. Seu valor real está em testar alternativas e explicar por que uma opção faz mais sentido do que as outras em termos de custo, risco e impacto a longo prazo. Mesmo quando o projeto parece “óbvio” do ponto de vista da engenharia, sempre há maneiras diferentes de estruturá-lo, faseá-lo e gerenciá-lo.

Em projetos aeroportuários, como o PPP do Aeroporto da Armênia, na Colômbia, isso fica muito claro. Além dos trabalhos físicos, as principais decisões estão relacionadas à forma como o futuro operador será organizado, como os riscos de seguro serão compartilhados e como as obrigações fiscais afetarão os fluxos de caixa de longo prazo. Durante a análise de viabilidade, diferentes configurações podem ser comparadas: modelos de operadores mais centralizados ou mais enxutos, pacotes de seguros alternativos com diferentes franquias e níveis de cobertura ou estruturas fiscais que mudam a forma como o CAPEX e o OPEX são tratados ao longo do tempo. Cada opção muda o perfil de risco, a viabilidade financeira e a atratividade do projeto para os investidores.

Ao comparar sistematicamente essas alternativas, o estudo de viabilidade ajuda a revelar qual estrutura é realmente sustentável — não apenas tecnicamente, mas financeira e institucionalmente. Mostra, por exemplo, como um determinado esquema de seguro pode reduzir o risco do credor, mas aumentar os custos anuais, ou como uma configuração organizacional específica pode fortalecer a responsabilidade, mas exigir mais capacitação inicial.

O objetivo não é produzir desenhos completos de construção ou um contrato legal final, mas alcançar um nível de definição técnica e operacional que torne os números e riscos confiáveis: CAPEX, OPEX, necessidades de garantia, passivos contingentes e resiliência a choques. Um estudo de viabilidade bem preparado explica essas escolhas e suas implicações em linguagem simples, para que tomadores de decisão públicos, financiadores e futuros operadores entendam exatamente qual projeto estão apoiando.

4. Coloque a realidade jurídica e institucional na mesa

Nenhum projeto existe no vácuo. Um estudo de viabilidade sólido deve examinar se o quadro legal e institucional apoia a PPP proposta. Deve esclarecer se a legislação atual permite pagamentos de disponibilidade, taxas de usuário ou garantias; qual entidade tem o mandato de assinar o contrato e comprometer pagamentos de longo prazo; como as regras de PPP, compras, setor e meio ambiente interagem; e se existem mecanismos confiáveis para regulamentação e resolução de disputas.

Em alguns de nossos trabalhos relacionados a PPP na América Latina, parte do trabalho foi identificar contradições entre as leis de PPP e as regulamentações setoriais que poderiam assustar os investidores ou complicar a execução de contratos. O estudo de viabilidade não precisa se tornar um manual jurídico, mas deve sinalizar claramente quaisquer questões e propor um caminho a seguir, seja por meio de emendas legais, aprovações especiais ou arranjos institucionais, como empresas ou unidades dedicadas a projetos.

5. Crie um caso financeiro e econômico em que as pessoas possam confiar

Somente quando o problema, a demanda, as opções técnicas e o contexto legal estão claros, faz sentido mergulhar nos números. Um estudo de viabilidade completo deve mostrar se o projeto é financeiramente viável para o parceiro privado, fiscalmente acessível para o lado público e economicamente benéfico para a sociedade.

Para o parceiro privado, o estudo analisa se as receitas esperadas — sejam de tarifas, pagamentos de disponibilidade ou renda acessória — podem cobrir investimentos, operações, manutenção, custos de financiamento e um retorno razoável, em diferentes cenários. Para o governo, ele testa se as obrigações de pagamento e os passivos contingentes potenciais se encaixam dentro de limites realistas de orçamento e dívida. E para a sociedade como um todo, ele examina se a economia de tempo, melhores resultados de saúde, emissões reduzidas ou menores custos de uso justificam o investimento quando medidos por meio da análise de custo-benefício.

Durante nossa análise do PPP hospitalar na Espanha, grande parte do trabalho consistiu em revisitar as suposições do estudo de pré-viabilidade existente: projeções de demanda, mix de serviços, tempo de investimento e custos operacionais. Alinhar o modelo de negócios com expectativas realistas foi fundamental para decidir se o projeto deveria avançar. Um bom estudo de viabilidade não esconde suas suposições em planilhas; ele as explica de forma narrativa, mostrando claramente o que impulsiona os resultados.

6. Trate a alocação de riscos como uma escolha de design, não como um apêndice

A alocação de riscos está no centro de uma PPP. Um estudo de viabilidade sério não adiciona apenas uma matriz de risco no final; ele usa o risco como uma ferramenta de design em todo o processo. Ele identifica os principais riscos — de construção, demanda, regulatórios, sociais e ambientais, macroeconômicos ou tecnológicos — e discute quem está em melhor posição para gerenciar cada um.

Em iniciativas complexas, como a PPP de navegabilidade do Rio Meta, alguns riscos — por exemplo, certas incertezas hidrológicas ou ambientais — são extremamente difíceis de serem avaliados por parceiros privados. Nesses casos, o trabalho de viabilidade precisa explorar combinações criativas de pagamentos baseados em desempenho, investimentos em fases ou cofinanciamento público, em vez de colocar uma exposição incontrolável em uma concessionária.

Em última análise, o estudo deve ajudar a responder a uma pergunta simples: uma estrutura de PPP cria mais valor do que a contratação pública tradicional, uma vez que o risco é alocado e precificado adequadamente? Se a resposta for não, o rótulo PPP acrescenta pouco.

7. Ouça o mercado antes de congelar o design

Uma das fraquezas recorrentes que vimos na preparação de PPP é que a sondagem do mercado acontece tarde demais. Consultores e governos podem investir pesadamente em modelagem sofisticada, mas só falam com possíveis licitantes quando a maioria das decisões de design já está estabelecida.

Um processo completo de viabilidade inclui conversas antecipadas e estruturadas com potenciais operadores, financiadores e parceiros locais. Essas discussões não tratam de negociar o contrato com antecedência, mas de verificar se a alocação de risco, o mecanismo de pagamento e o ambiente legal propostos são genuinamente financiáveis. O feedback pode levar a ajustes na duração da concessão, nos mecanismos de indexação tarifária, no tratamento da aquisição de terras ou no nível de apoio governamental necessário.

Bons estudos de viabilidade documentam esse feedback do mercado e mostram como ele foi incorporado, aumentando a confiança entre potenciais licitantes e financiadores.

8. Conclua com um roteiro, não apenas uma recomendação

Um estudo de viabilidade que termina com “o projeto é viável e deve prosseguir como uma PPP” está incompleto. Os tomadores de decisão precisam saber o que acontece a seguir.

Isso significa delinear as aprovações necessárias, estudos adicionais a serem preparados (engenharia detalhada, avaliações ambientais e sociais, planos de reassentamento), as etapas para a elaboração de documentos de licitação e contratos, a configuração institucional para o gerenciamento de projetos e um cronograma realista de agora até o fechamento financeiro.

Em nosso trabalho relacionado a PPP com governos e DFIs, esse roteiro de implementação costuma ser um dos resultados mais práticos: ele traduz centenas de páginas de análise em uma sequência clara de ações, responsabilidades e marcos.

O que nossa experiência nos ensinou

Trabalhando em vários setores e regiões, algumas lições surgem repetidamente. O otimismo excessivo é caro: se a demanda for exagerada ou os custos subestimados, o problema surgirá mais cedo ou mais tarde, geralmente durante a aquisição ou as primeiras operações. O contexto do setor é importante: uma PPP hospitalar, um corredor fluvial e um programa digital compartilham alguma lógica de PPP, mas diferem radicalmente em regulamentação, política e impacto social. O processo é tão importante quanto o produto: construir consenso, gerenciar expectativas e coordenar instituições não são tarefas “fáceis”, mas pilares centrais de uma PPP bem-sucedida. Acima de tudo, a clareza supera a complexidade. Os melhores estudos de viabilidade são aqueles que não especialistas conseguem ler e entender — o que é proposto, por que, quanto custa, quem assume quais riscos e qual o valor que o projeto traz.

Quer explorar a prática de PPP em projetos reais?

Se você quiser ver como esses princípios funcionam no terreno, convidamos você a explorar alguns de nossos trabalhos: desde a revisão de um estudo de pré-viabilidade de PPP hospitalar na Espanha até nosso Estudo de Viabilidade : Análise de Impostos e Seguros para o Projeto do Aeroporto da Armênia, Colômbia, ou nosso apoio a projetos estratégicos e complexos, como o corredor de navegabilidade do Rio Meta.

Essas e outras tarefas refletem nossa crença de que um estudo de viabilidade rigoroso e honesto não é uma etapa burocrática — é a base para projetos de PPP que funcionam para governos, parceiros privados e, acima de tudo, cidadãos.