Nuestras Opiniones

Las asociaciones público-privadas (APP) pueden ser herramientas poderosas para ofrecer infraestructura y servicios públicos, desde hospitales y carreteras hasta sistemas de agua y corredores logísticos. Pero ninguna estructura de APP, por muy inteligente que sea, puede solucionar un proyecto débil. Si el estudio de viabilidad es apresurado, incompleto o demasiado optimista, los problemas aparecen después: licitaciones fallidas, renegociaciones, presión fiscal inesperada o, lo más grave, servicios deficientes para la ciudadanía.

Un buen estudio de viabilidad de una APP hace lo contrario: reduce la incertidumbre, prueba alternativas y ofrece a los gobiernos, las entidades financieras y los operadores una imagen compartida y realista de lo que el proyecto puede ofrecer y en qué condiciones. En Aninver, hemos participado en tareas relacionadas con la colaboración público-privada en los sectores de la salud, el transporte, la energía, el agua y la economía azul, desde la revisión del modelo de negocio de una APP hospitalaria en España hasta la investigación de oportunidades de APP en los sectores de energía y telecomunicaciones de América Latina y la puesta a prueba de la viabilidad de infraestructuras complejas, como el corredor de navegabilidad del río Meta en Colombia. En todas estas experiencias, la lógica de un estudio de viabilidad sólido es sorprendentemente similar.

1. Empiece por el problema, no por el PPP

Un estudio de viabilidad completo comienza con una pregunta engañosamente sencilla: ¿qué problema estamos intentando resolver?

Antes de hablar sobre la asignación de riesgos o los mecanismos de pago, el estudio debe aclarar la brecha de servicios, quiénes se ven afectados y qué objetivos de política pública están en juego. ¿Hay una falta de capacidad hospitalaria en un área de rápido crecimiento? ¿Un corredor vial congestionado limita el comercio? ¿Las ciudades secundarias sufren por la falta de fiabilidad del servicio de agua?

En nuestra revisión de un proyecto de APP sanitaria en el sur de España, la primera tarea no consistió en elaborar modelos financieros, sino comprobar si el tamaño de los hospitales, la zona de influencia y la combinación de servicios propuestos respondían realmente a las tendencias demográficas y a las necesidades de atención médica. Solo cuando el «por qué» era sólido, el debate sobre el PPP cobraba sentido. Un buen estudio de viabilidad deja esta definición del problema claramente documentada para que un ministro, un banquero o un ciudadano puedan entender por qué existe el proyecto.

2. Comprenda en profundidad la demanda y las partes interesadas

Una vez definido el problema, el siguiente paso es entender quién utilizará el servicio y a quién afectará el proyecto. Esto va mucho más allá de un recuento de tráfico básico o una simple proporción de camas por habitante.

En el caso de una asociación público-privada de transporte, esto podría implicar realizar encuestas sobre el origen y el destino, hablar con los operadores logísticos y analizar las rutas o modos de transporte que compiten entre sí. Para una asociación público-privada en un hospital, significa analizar los flujos de pacientes, el papel de los proveedores públicos y privados existentes, los patrones de derivación y los tiempos de espera.

Paralelamente, el estudio debería ofrecer una imagen clara del panorama institucional y social: qué autoridades regulan el sector, quién es el propietario de la tierra, qué comunidades viven en la zona y dónde pueden surgir posibles riesgos políticos o sociales. Al analizar las oportunidades de colaboración público-privada en México, Perú, Chile, Colombia y Panamá, solíamos encontrar ideas técnicamente atractivas que no eran viables porque un regulador clave no estaba convencido, porque un municipio temía las expropiaciones o porque los ministerios competentes tenían mandatos superpuestos. Un sólido estudio de factibilidad anticipa estas tensiones en lugar de descubrirlas demasiado tarde.

3. Compara las opciones técnicas en lugar de centrarte en una

Un estudio de viabilidad de una asociación público-privada no debe limitarse a validar una única solución predefinida. Su verdadero valor radica en probar alternativas y explicar por qué una opción tiene más sentido que las demás en términos de costo, riesgo e impacto a largo plazo. Incluso cuando el proyecto parezca «obvio» desde el punto de vista de la ingeniería, siempre hay diferentes maneras de estructurarlo, escalonarlo y gestionarlo.

En proyectos aeroportuarios como el PPP del aeropuerto de Armenia en Colombia, esto queda muy claro. Más allá del trabajo físico, las decisiones clave se refieren a cómo se organizará el futuro operador, cómo se compartirán los riesgos de los seguros y cómo las obligaciones tributarias afectarán a los flujos de caja a largo plazo. Durante el análisis de viabilidad, se pueden comparar diferentes configuraciones: modelos de operadores más centralizados o más ágiles, paquetes de seguros alternativos con diferentes deducibles y niveles de cobertura, o estructuras fiscales que cambian la forma en que se tratan los gastos de capital y gastos de inversión con el paso del tiempo. Cada opción cambia el perfil de riesgo del proyecto, su capacidad de financiación y su atractivo para los inversores.

Al comparar sistemáticamente estas alternativas, el estudio de viabilidad ayuda a revelar qué estructura es verdaderamente sostenible, no solo desde el punto de vista técnico, sino también desde el punto de vista financiero e institucional. Muestra, por ejemplo, cómo un determinado plan de seguro puede reducir el riesgo de los prestamistas pero aumentar los costos anuales, o cómo una configuración organizativa en particular puede reforzar la rendición de cuentas pero requerir un mayor desarrollo de capacidades desde el principio.

El objetivo no es elaborar planos de construcción completos ni un contrato legal definitivo, sino alcanzar un nivel de definición técnica y operativa que haga que las cifras y los riesgos sean creíbles: gastos de capital, gastos operativos, necesidades de garantía, pasivos contingentes y resiliencia ante las crisis. Un estudio de viabilidad bien preparado explica estas opciones y sus implicaciones en un lenguaje sencillo, de modo que los responsables de la toma de decisiones públicas, los financistas y los futuros operadores entiendan exactamente qué proyecto están respaldando.

4. Pon sobre la mesa la realidad legal e institucional

Ningún proyecto existe en el vacío. Un estudio de viabilidad sólido debe examinar si el marco legal e institucional apoya la APP propuesta. Debería aclarar si la legislación actual permite los pagos por disponibilidad, las tarifas a los usuarios o las garantías; qué entidad tiene el mandato de firmar el contrato y comprometer los pagos a largo plazo; cómo interactúan las normas en materia de APP, adquisiciones, sectoriales y ambientales; y si existen mecanismos creíbles de regulación y resolución de disputas.

En algunos de nuestros trabajos relacionados con las APP en América Latina, parte de la tarea ha consistido en identificar las contradicciones entre las leyes sobre las APP y las regulaciones sectoriales que podrían asustar a los inversores o complicar la ejecución de los contratos. El estudio de factibilidad no tiene por qué convertirse en un manual jurídico, pero debe señalar claramente cualquier problema y proponer el camino a seguir, ya sea mediante enmiendas legales, aprobaciones especiales o acuerdos institucionales, como empresas o unidades dedicadas a los proyectos.

5. Cree un argumento financiero y económico en el que la gente pueda confiar

Solo cuando el problema, la demanda, las opciones técnicas y el contexto legal están claros, tiene sentido centrarse en las cifras. Un estudio de viabilidad completo debe demostrar si el proyecto es financieramente viable para el socio privado, si es fiscalmente asequible para el sector público y si es económicamente beneficioso para la sociedad.

En el caso del socio privado, el estudio analiza si los ingresos esperados —ya procedan de tarifas, pagos por disponibilidad o ingresos complementarios— pueden cubrir los costes de inversión, operaciones, mantenimiento y financiación y obtener una rentabilidad razonable, en diferentes escenarios. Para el gobierno, comprueba si las obligaciones de pago y los posibles pasivos contingentes se ajustan a límites presupuestarios y de deuda realistas. Y para la sociedad en su conjunto, examina si el ahorro de tiempo, los mejores resultados de salud, la reducción de las emisiones o la reducción de los costos de uso justifican la inversión, si se miden mediante un análisis de costo-beneficio.

Durante nuestra revisión de la APP hospitalaria en España, gran parte del trabajo consistió en revisar los supuestos del estudio de prefactibilidad existente: las proyecciones de la demanda, la combinación de servicios, el calendario de inversión y los costos operativos. Alinear el modelo de negocio con expectativas realistas fue fundamental para decidir si el proyecto debía seguir adelante. Un buen estudio de viabilidad no oculta sus suposiciones en hojas de cálculo, sino que las explica de forma narrativa y muestra claramente qué es lo que impulsa los resultados.

6. Trate la asignación de riesgos como una opción de diseño, no como un apéndice

La asignación de riesgos es la base de una APP. Un estudio de viabilidad serio no solo añade una matriz de riesgos al final, sino que utiliza el riesgo como una herramienta de diseño durante todo el proceso. Identifica los principales riesgos (de construcción, de demanda, regulatorios, sociales y ambientales, macroeconómicos o tecnológicos) y analiza quién está en mejores condiciones para gestionar cada uno de ellos.

En iniciativas complejas, como la APP sobre la navegabilidad del río Meta, algunos riesgos —por ejemplo, ciertas incertidumbres hidrológicas o ambientales— son extremadamente difíciles de valorar para los socios privados. En estos casos, la labor de viabilidad debe explorar combinaciones creativas de pagos basados en el rendimiento, inversiones escalonadas o cofinanciación pública, en lugar de imponer una exposición incontrolable a un concesionario.

En última instancia, el estudio debería ayudar a responder a una pregunta sencilla: ¿una estructura de APP crea más valor que la contratación pública tradicional, una vez que el riesgo se asigna y se cotiza adecuadamente? Si la respuesta es negativa, la etiqueta de asociación público-privada aporta poco.

7. Escuche el mercado antes de congelar el diseño

Una de las debilidades recurrentes que hemos observado en la preparación de las PPP es que la valoración del mercado se produce demasiado tarde. Los asesores y los gobiernos pueden invertir mucho en modelos sofisticados, pero solo hablan con los posibles licitadores cuando la mayoría de las decisiones de diseño ya están tomadas.

Un proceso de viabilidad completo incluye conversaciones tempranas y estructuradas con posibles operadores, financistas y socios locales. Estas conversaciones no tienen por objeto negociar el contrato por adelantado, sino comprobar si la asignación de riesgos, el mecanismo de pago y el entorno legal propuestos son realmente financiables. La retroalimentación puede conducir a ajustes en la duración de las concesiones, los mecanismos de indexación tarifaria, el tratamiento de la adquisición de tierras o el nivel de apoyo gubernamental necesario.

Los buenos estudios de factibilidad documentan esta retroalimentación del mercado y muestran cómo se ha incorporado, aumentando la confianza entre los posibles licitadores y financistas.

8. Termine con una hoja de ruta, no solo con una recomendación

Un estudio de factibilidad que termine diciendo que «el proyecto es viable y debe llevarse a cabo como una APP» está incompleto. Los responsables de la toma de decisiones deben saber qué pasará después.

Esto implica describir las aprobaciones requeridas, los estudios adicionales que deben prepararse (ingeniería detallada, evaluaciones ambientales y sociales, planes de reasentamiento), los pasos para redactar los documentos de licitación y los contratos, la estructura institucional para la gestión de proyectos y un cronograma realista desde ahora hasta el cierre financiero.

En nuestro trabajo relacionado con las APP con los gobiernos y las instituciones financieras internacionales, esta hoja de ruta de implementación suele ser uno de los resultados más prácticos: traduce cientos de páginas de análisis en una secuencia clara de acciones, responsabilidades e hitos.

Lo que nos ha enseñado nuestra experiencia

Al trabajar en todos los sectores y regiones, una y otra vez surgen algunas lecciones. El exceso de optimismo sale caro: si se sobreestima la demanda o se subestiman los costes, el problema surgirá tarde o temprano, a menudo durante las adquisiciones o las primeras operaciones. El contexto sectorial es importante: una APP hospitalaria, un corredor fluvial y un programa digital comparten cierta lógica de APP, pero difieren radicalmente en cuanto a la regulación, la política y el impacto social. El proceso es tan importante como el producto: crear consenso, gestionar las expectativas y coordinar las instituciones no son tareas «fáciles», sino pilares fundamentales de una APP exitosa. Por encima de todo, la claridad supera a la complejidad. Los mejores estudios de viabilidad son aquellos que los no especialistas pueden leer y entender: qué se propone, por qué, cuánto cuesta, quién asume qué riesgos y qué valor aporta el proyecto.

¿Quiere explorar la práctica de las PPP en proyectos reales?

Si desea ver cómo se aplican estos principios sobre el terreno, lo invitamos a explorar algunos de nuestros trabajos: desde la revisión de un estudio de prefactibilidad de una asociación público-privada en un hospital en España, hasta nuestro estudio de viabilidad: análisis de impuestos y seguros para el proyecto del aeropuerto de Armenia (Colombia), o nuestro apoyo a proyectos estratégicos y complejos, como el corredor de navegabilidad del río Meta.

Estas y otras tareas reflejan nuestra creencia de que un estudio de viabilidad riguroso y honesto no es un paso burocrático, sino la base de los proyectos de APP que funcionan para los gobiernos, los socios privados y, sobre todo, los ciudadanos.