Nuestras Opiniones

Las asociaciones público-privadas (APP) están surgiendo como una herramienta estratégica para ofrecer infraestructura y servicios de defensa a nivel mundial. Al aprovechar la inversión privada en proyectos de defensa, los gobiernos pueden modernizar las instalaciones y la tecnología militares y, al mismo tiempo, compartir los riesgos y aprovechar la eficiencia del sector privado. Los países, desde el Reino Unido y Francia hasta los mercados emergentes, están adoptando cada vez más las APP de defensa. Este artículo explora cómo estructurar las APP en el sector de la defensa, destacando las mejores prácticas, los modelos de asociación y las consideraciones clave, como la asignación de riesgos, la seguridad, las adquisiciones y los marcos regulatorios, desde una perspectiva global. También citamos ejemplos reales de asociaciones público-privadas de defensa exitosas y analizamos cómo la experiencia de Aninver puede guiar proyectos tan complejos.

¿Por qué considerar las PPP de infraestructura de defensa?

Las adquisiciones tradicionales de defensa dependen de la financiación pública y de proyectos gestionados por el gobierno, pero las APP de infraestructura de defensa ofrecen beneficios únicos. Al asociarse con el sector privado en virtud de acuerdos bien estructurados, las autoridades de defensa pueden lograr:

• Eficiencia de costos: las APP pueden entregar proyectos a un costo general más bajo al aprovechar la experiencia y la innovación del sector privado. Por ejemplo, un estudio del Banco Europeo de Inversiones señaló que los socios privados suelen completar las instalaciones militares de manera más eficiente, como se observa en el programa francés de viviendas militares CEGELOG y en el proyecto Allenby-Connaught del Reino Unido.
• Centrarse en las misiones principales: con un socio privado que se encargue de la infraestructura de apoyo, las agencias de defensa pueden centrarse en sus principales misiones de seguridad. Las actividades no esenciales (construcción, administración de instalaciones, etc.) se subcontratan, lo que permite liberar recursos militares para que estén listos para las operaciones.
• Innovación y tecnología: las asociaciones público-privadas invitan a la innovación privada de vanguardia —desde la ciberseguridad hasta la inteligencia artificial y los drones— a los proyectos de defensa. Esto acelera la modernización de las capacidades de defensa al integrar nuevas tecnologías que una adquisición tradicional no podría captar fácilmente.
• Entrega puntual: los contratos PPP a largo plazo incentivan la entrega puntual. Las estructuras de pago y las sanciones de los acuerdos de APP aumentan las probabilidades de que las instalaciones (desde los centros de entrenamiento hasta las bases) se entreguen a tiempo, lo que evita las demoras habituales en las adquisiciones militares.
• Mantenimiento del ciclo de vida: las APP suelen incluir operaciones y mantenimiento a lo largo de décadas. Este enfoque basado en el ciclo de vida garantiza que la infraestructura (cuarteles, bases, academias de formación) se mantenga en buen estado mucho tiempo después de su construcción, y los pagos vinculados al rendimiento impulsan el mantenimiento de calidad. Los beneficios del socio privado están vinculados al cumplimiento de los estándares de disponibilidad y servicio, lo que reduce el riesgo de que las instalaciones caigan en mal estado.

Lo que es igualmente importante, las APP pueden movilizar capital privado para la defensa en un momento de presupuestos limitados. En lugar de retrasar proyectos críticos, los gobiernos pueden utilizar la financiación de las APP para poner en marcha las mejoras de las bases o las instalaciones de equipamiento, con el fin de amortizarlos con el tiempo. Esta inversión repartida en los riesgos acelera el desarrollo de la infraestructura de defensa sin poner a prueba las finanzas públicas inmediatas. En resumen, cuando se aplican con cuidado, las APP en el ámbito de la defensa combinan los puntos fuertes de ambos sectores: el gobierno mantiene el control estratégico y la supervisión de la seguridad, mientras que el sector privado aporta eficiencia, innovación y financiación.

Modelos estructurales y asignación de riesgos en las APP de defensa

Estructurar una asociación público-privada en el sector de la defensa requiere elegir el modelo correcto y asignar los riesgos de manera óptima. La estructura más común a nivel mundial es similar al modelo de diseño, construcción, financiación y operación (DBFO), que a menudo se implementa mediante concesiones a largo plazo o contratos de iniciativas de financiación privada (PFI). En virtud de un acuerdo entre el DBFO/PFI, el gobierno otorga una franquicia a largo plazo a un consorcio privado, que financia, construye y mantiene la infraestructura y presta servicios específicos durante la vigencia del contrato. A cambio, el gobierno (y a veces los usuarios) hace los pagos supeditados al rendimiento (por ejemplo, los pagos por disponibilidad de viviendas militares o instalaciones de entrenamiento). Fundamentalmente, la propiedad de los activos estratégicos suele permanecer en manos del gobierno, pero la función del socio privado abarca todo el ciclo de vida del activo.

Una característica distintiva de la estructuración de las APP es la creación de una empresa de proyectos. El consorcio privado suele formar una entidad de propósito especial (SPV) para firmar el contrato y gestionar el proyecto. Esta SPV recauda fondos (capital de los patrocinadores y deuda de los prestamistas), subcontrata la construcción y las operaciones y actúa como el único punto de rendición de cuentas ante el gobierno. En el caso de las APP de defensa, la estructura de la SPV ayuda a reducir los riesgos y las finanzas del proyecto, al tiempo que permite al gobierno garantizar el rendimiento mediante un único contrato con la SPV.

La asignación de riesgos es la base de la estructuración de las APP. Un principio central es que cada riesgo debe asignarse a la parte que mejor pueda gestionarlo o mitigarlo. En la práctica, esto significa que el socio privado suele asumir los riesgos de diseño y construcción (ya que controla la entrega de las instalaciones a tiempo y dentro del presupuesto), así como los riesgos de mantenimiento y disponibilidad durante las operaciones. Por ejemplo, si un contratista puede controlar mejor los sobrecostos de la construcción de un centro de entrenamiento naval, esos riesgos de costos de construcción se transfieren a él. Por otro lado, el sector público sigue corriendo ciertos riesgos, especialmente el riesgo de demanda (por ejemplo, el uso de un centro de entrenamiento) o los eventos de fuerza mayor extremos, porque el gobierno está en mejores condiciones para soportar o controlar esas incertidumbres. En el caso de las APP de defensa, el riesgo de uso lo suelen asumir los militares (ya que es el que determina cómo se utilizan las instalaciones), y los riesgos políticos y de seguridad (como la guerra o las filtraciones de información clasificada) son inherentemente gubernamentales. Al optimizar la distribución de los riesgos de esta manera, los contratos de APP alinean los incentivos: el socio privado está motivado para actuar (o se enfrenta a sanciones y pérdidas de ingresos), mientras que el gobierno evita pagar por un servicio deficiente y, en última instancia, obtiene una mejor relación calidad-precio. Sobrecargar la parte privada con riesgos incontrolables es contraproducente: aumentaría los costos o disuadiría a los licitadores. Por lo tanto, las APP de defensa exitosas logran un equilibrio, transfiriendo al sector privado un riesgo sustancial de ejecución y rendimiento del proyecto, pero no riesgos que puedan poner en peligro el proyecto o aumentar los costos innecesariamente (por ejemplo, no se puede esperar que un contratista asuma el riesgo de cerrar una base militar debido a un cambio en la estrategia nacional).

Otra consideración estructural es el mecanismo de pago. La mayoría de las APP de defensa utilizan pagos basados en la disponibilidad en lugar de tarifas directas a los usuarios, ya que las instalaciones de defensa (cuarteles, escuelas de formación, edificios de oficinas centrales) generalmente no generan ingresos de los usuarios. El gobierno hace pagos periódicos al socio privado solo si se cumplen los estándares de servicio; por ejemplo, una cuota mensual fija para un complejo de viviendas del ejército que se reduce si hay unidades de alojamiento o servicios públicos fuera de servicio. Esto incentiva al socio a mantener los activos en pleno funcionamiento. Algunos contratos de APP de defensa también combinan servicios «blandos» (mantenimiento, catering, transporte) con infraestructura, como ocurre en muchos acuerdos sobre bases militares, lo que alinea aún más el éxito del socio privado con la prestación de servicios de calidad.

Consideraciones reglamentarias y de seguridad

Al estructurar una APP en defensa o seguridad, es fundamental salvaguardar la seguridad nacional y cumplir con las regulaciones. A diferencia de los proyectos de infraestructura estándar, las APP de defensa se ocupan de sitios e información confidenciales, por lo que los contratos y los procesos de adquisición incluyen precauciones adicionales.

Garantías de seguridad nacional: los gobiernos suelen exigir estrictas medidas de confidencialidad y seguridad por parte del socio privado. Por ejemplo, en el caso de las APP de defensa altamente delicadas, la autoridad contratante obligará a los contratistas privados (e incluso a su personal clave) a firmar compromisos para cumplir con las leyes de seguridad nacionales. Es posible que todas las partes implicadas necesiten autorizaciones de seguridad. Los contratos incluyen acuerdos de confidencialidad (NDA) sólidos y cláusulas de protección de datos para evitar la filtración de información clasificada. En la práctica, esto significa que las empresas privadas deben gestionar los datos de los proyectos en sistemas de TI seguros y limitar el conocimiento a las personas autorizadas. Si el PPP involucra equipos de defensa o TI, los requisitos de ciberseguridad serán estrictos: es posible que el socio tenga que usar tecnología comprobada y permitir las auditorías de TI gubernamentales.

Supervisión y control gubernamentales: para abordar los problemas de soberanía, los acuerdos de colaboración público-privada delimitan claramente la función privada. El ejército conserva la autoridad sobre las operaciones principales y las decisiones de seguridad, mientras que el alcance del socio privado se limita a la infraestructura y los servicios de apoyo. Muchos contratos de APP establecen explícitamente que el mando operativo, los protocolos de seguridad y el uso de los activos estratégicos permanecen bajo el control del gobierno. Los gobiernos también incorporan mecanismos de supervisión: enlaces militares in situ, derechos de auditoría y derechos de intervención para hacerse cargo de la instalación si el contratista fracasa o se presenta en caso de emergencia. Esto garantiza que, si bien una empresa privada puede mantener una base aérea o administrar un centro de entrenamiento, lo hace bajo la atenta mirada de las fuerzas armadas.

Participación local y aliada: los países suelen restringir las ofertas de APP de defensa a empresas de confianza (nacionales o de países aliados) para mitigar los riesgos de seguridad. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa Nacional de Lituania, al lanzar una asociación público-privada para una nueva base militar, permitió la participación únicamente de empresas con sede en la UE o la OTAN, y sometió a todos los licitadores a un control de seguridad nacional. Este tipo de investigación es una buena práctica para garantizar que ninguna entidad hostil tenga acceso a proyectos delicados. Además, muchos contratos de defensa exigen que las empresas locales compartan el trabajo o exigen la transferencia de tecnología a la industria nacional. Estas disposiciones no solo protegen los intereses nacionales, sino que también fomentan la capacidad local, alineándose con políticas como la localización (por ejemplo, la Visión 2030 de Arabia Saudí busca localizar el gasto en defensa a través de asociaciones privadas). Al incluir cláusulas de contenido local, las APP pueden reforzar las industrias de defensa nacionales y preservar la soberanía sobre las habilidades y los activos fundamentales.

Marcos regulatorios: desde el punto de vista legal, las APP de defensa deben regirse tanto por las leyes generales sobre las APP como por las regulaciones específicas de la defensa. La mayoría de los países tienen una legislación sobre APP que describe los requisitos de contratación y contratación para los proyectos públicos y, por lo general, estos también se aplican a los proyectos de defensa (a veces con enmiendas especiales). Al mismo tiempo, las leyes de contratación pública de defensa o las leyes de seguridad nacional pueden imponer medidas adicionales. Por ejemplo, las adquisiciones pueden llevarse a cabo no como licitaciones abiertas, sino mediante un diálogo competitivo o mediante una licitación limitada para permitir la negociación de requisitos delicados de manera confidencial. Los gobiernos deben garantizar que los contratos de colaboración público-privada cumplan con las políticas de adquisición para fines de defensa (que abarcan cuestiones como los controles de exportación, el manejo de información clasificada y las normas militares para la construcción). Colaborar desde el principio con las autoridades judiciales encargadas de la defensa y, posiblemente, aprobar la legislación pertinente (como ha hecho Polonia con una ley específica de colaboración entre el sector público y el privado, junto con una ley de contratación pública) ayuda a crear un marco claro. La claridad del marco regulatorio y contractual es clave para dar confianza a los inversores privados a pesar de las complejidades del sector. Esto incluye abordar la forma en que se gestionarán las disputas (a menudo mediante arbitraje para evitar la presentación de información confidencial en los tribunales públicos) y la forma en que se gestionará cualquier cambio en la legislación o en la situación de seguridad en virtud del contrato.

En resumen, las APP de defensa se pueden estructurar de forma segura incorporando la supervisión gubernamental, restringiendo el acceso a socios de confianza y alineándose con marcos legales sólidos. La experiencia mundial demuestra que estas precauciones pueden proteger con éxito los intereses nacionales y, al mismo tiempo, cosechar los beneficios de la participación del sector privado.

Casos prácticos globales: las APP transforman la infraestructura de defensa

Un soldado del Reino Unido regresa a un cuartel recientemente construido para toda la familia en el campamento de Tidworth. El Proyecto Allenby/Connaught del Reino Unido es un histórico PPP de defensa que modernizó las instalaciones de vivienda y trabajo para 18 700 militares repartidos en varias guarniciones. Gracias a esta asociación de 35 años (concedida en 2006 al consorcio Aspire Defence), el socio privado financió y reconstruyó más de 500 edificios (cuarteles, comedores, oficinas e instalaciones recreativas) y, al mismo tiempo, prestó servicios como catering, transporte y mantenimiento. Con un valor total de ciclo de vida de alrededor de 8 000 millones de libras esterlinas, el Proyecto Allenby/Connaught mejoró drásticamente el alojamiento de los soldados (más de 11 000 nuevas camas con baño privado) y se mantuvo con altos estándares hasta 2041 en virtud del contrato PPP. El Ministerio de Defensa del Reino Unido paga tasas basadas en la disponibilidad, lo que incentiva al contratista a mantener las instalaciones en las mejores condiciones. Esta APP ha sido considerada un éxito, ya que demuestra cómo el capital privado y el reparto de riesgos pueden mejorar la infraestructura militar a gran escala y, al mismo tiempo, permitir que el Ejército se concentre en sus funciones principales.

Otro ejemplo emblemático es el proyecto de sede del Ministerio de Defensa de Francia en París (el «Hexágono de Balard»). En lugar de financiar y construir su nueva sede en expansión por medios convencionales, el gobierno francés firmó un contrato de colaboración público-privada de 30 años en 2011 con un consorcio privado Opale-Défense (dirigido por Bouygues Construction) para diseñar, financiar, construir y operar el campus del Ministerio de Defensa de 420 000 m². El socio privado entregó una instalación de última generación que reunía a todas las ramas de las fuerzas armadas en un solo complejo, con modernos sistemas de eficiencia energética e infraestructuras de alta seguridad. A cambio, el gobierno paga una cuota anual basada en el rendimiento, mientras que el consorcio se encarga del mantenimiento, los servicios públicos y las mejoras hasta 2041. Este proyecto (con frecuencia denominado el «Pentágono» de Francia) es un modelo para controlar el gasto público mediante asociaciones público-privadas con fines de defensa: transfirió los riesgos de la construcción y la gestión de las instalaciones al sector privado, llegó a tiempo y garantizó al Ministerio un entorno de trabajo de alta calidad sin los quebraderos de cabeza derivados del mantenimiento diario de las instalaciones. Los funcionarios franceses elogiaron el modelo de APP por modernizar la infraestructura de defensa crítica de una manera controlada desde el punto de vista presupuestario.

Más allá de Europa, otros países han aprovechado las APP para sus necesidades de defensa. Australia, Canadá y los Estados Unidos han utilizado variantes de las APP para viviendas militares, instalaciones de entrenamiento y servicios básicos. En los Estados Unidos, la Iniciativa de Privatización de Viviendas Militares (MHPI, por sus siglas en inglés), lanzada a fines de la década de 1990, convirtió la vivienda básica en asociaciones público-privadas. Por ejemplo, en Fort Sam Houston (Base Conjunta de San Antonio), el Ejército se asoció con una empresa inmobiliaria privada en virtud de un acuerdo de 50 años para poseer, operar y mejorar todas las viviendas familiares de la base. El objetivo de este PPP era eliminar las viviendas precarias y proporcionar a los soldados y sus familias residencias y servicios modernos y confortables. El socio privado financia la construcción de nuevas viviendas y la renovación de las antiguas, y luego administra las propiedades, mientras que las familias de militares pagan el alquiler con su subsidio de vivienda (que financia el proyecto). El Ejército mantiene la supervisión, pero la participación del sector privado aceleró la sustitución de cuarteles anticuados por viviendas tipo apartamento, lo que mejoró la calidad de vida. En la actualidad, la gran mayoría de las viviendas familiares de militares estadounidenses están administradas por asociaciones de este tipo, lo que demuestra cómo la inversión privada en las comunidades de defensa puede abordar rápidamente los atrasos en materia de infraestructura.

Los mercados emergentes también están estudiando la posibilidad de establecer asociaciones público-privadas en materia de defensa y seguridad. En Lituania, como se ha indicado, el Ministerio de Defensa firmó en 2021 dos contratos de APP para construir y mantener infraestructuras militares durante 15 años (unos 55 millones de euros cada uno), y en 2023 inició la adquisición de una gran base militar de 520 millones de euros mediante APP. Ese proyecto base construirá un nuevo complejo de 80 hectáreas (con viviendas, campos de entrenamiento e incluso helipuertos para 1500 soldados) a través de un socio privado, lo que demuestra que incluso las naciones medianas pueden utilizar las APP para ampliar su capacidad rápidamente. Arabia Saudí también está estudiando modelos de APP para modernizar su sector de defensa; un ejemplo reciente es un complejo de oficinas del Ministerio de Defensa planificado de 52 000 m² en Riad que se construirá mediante APP. Esto se alinea con los objetivos de la Visión 2030 de Arabia Saudí de implicar la inversión privada en infraestructura y tecnología de defensa. Estos ejemplos globales ilustran la versatilidad de los enfoques de las APP: desde el alojamiento y la sede hasta las instalaciones de capacitación y la logística, las APP se han aplicado con éxito a una variedad de proyectos de defensa. El denominador común es la estructuración cuidadosa para equilibrar la eficiencia con la seguridad. Cuando se hace correctamente, la inversión privada en infraestructura de defensa puede ofrecer resultados oportunos y rentables, como se ha visto en estos casos.

La opinión de Aninver: las APP de defensa tienen que ver con la capacidad, no solo con los contratos

En defensa, una APP no debe tratarse como una solución financiera o un ejercicio de adquisición estándar. En el mejor de los casos, es una herramienta de creación de capacidades: ayuda a los gobiernos a ofrecer infraestructuras y servicios seguros, a la vez que protege la soberanía, la preparación operativa y el valor público. Esto requiere estructurar la asociación en torno a lo que más importa: la continuidad de la misión, las cadenas de suministro confiables y una rendición de cuentas clara.

Desde la perspectiva de Aninver, el factor diferenciador es la gobernanza. Las APP de defensa sólidas traducen las necesidades de seguridad en un rendimiento mensurable, definen «líneas rojas» que permanecen bajo control público e incorporan derechos de intervención, requisitos de resiliencia y una supervisión rigurosa desde el primer día. Cuando la distribución del riesgo es realista (no optimista), las APP pueden acelerar la entrega sin comprometer la seguridad, la calidad o la asequibilidad a largo plazo.

Si quieres explorar cómo se aplican estos principios en proyectos y sectores reales, echa un vistazo a las secciones Proyectos y Nuestras opiniones de Aninver. Encontrarás trabajos relacionados con la estructuración de infraestructuras complejas, la asignación de riesgos y la gestión de activos a largo plazo, puntos de referencia útiles para cualquiera que esté diseñando la próxima generación de asociaciones de defensa y seguridad.