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Les partenariats public-privé (PPP) sont en train de devenir un outil stratégique pour fournir des infrastructures et des services de défense à l'échelle mondiale. En tirant parti des investissements privés dans des projets de défense, les gouvernements peuvent moderniser les installations et les technologies militaires tout en partageant les risques et en tirant parti de l'efficacité du secteur privé. Des pays tels que le Royaume-Uni et la France, ainsi que les marchés émergents, adoptent de plus en plus de PPP dans le secteur de la défense. Cet article explore la manière de structurer les PPP dans le secteur de la défense, en mettant en lumière les meilleures pratiques, les modèles de partenariat et les considérations clés, telles que la répartition des risques, la sécurité, les achats et les cadres réglementaires, dans une perspective globale. Nous citons également des exemples concrets de PPP de défense réussis et expliquons comment l'expérience d'Aninver peut guider des projets aussi complexes.

Pourquoi envisager des PPP pour les infrastructures de défense ?

Les achats de défense traditionnels reposent sur un financement public et des projets gérés par le gouvernement, mais les PPP pour les infrastructures de défense offrent des avantages uniques. En établissant des partenariats avec le secteur privé dans le cadre d'accords bien structurés, les autorités de défense peuvent réaliser :

• Rentabilité : les PPP peuvent réaliser des projets à moindre coût global en faisant appel à l'expertise et à l'innovation du secteur privé. Par exemple, une étude de la Banque européenne d'investissement a révélé que les partenaires privés achèvent souvent les installations militaires de manière plus efficace, comme en témoignent le programme de logements militaires CEGELOG en France et le projet Allenby-Connaught au Royaume-Uni.
• Concentrez-vous sur les missions principales : grâce à un partenaire privé qui gère l'infrastructure de soutien, les agences de défense peuvent se concentrer sur leurs principales missions de sécurité. Les activités secondaires (construction, gestion des installations, etc.) sont externalisées, ce qui permet de libérer des ressources militaires pour la préparation opérationnelle.
• Innovation et technologie : les PPP invitent l'innovation privée de pointe, de la cybersécurité à l'IA en passant par les drones, dans les projets de défense. Cela accélère la modernisation des capacités de défense en intégrant de nouvelles technologies qu'un approvisionnement traditionnel pourrait ne pas facilement intégrer.
• Livraison dans les délais : les contrats PPP à long terme encouragent la livraison dans les délais. Les structures de paiement et les pénalités prévues dans les accords de PPP signifient que les installations (des centres de formation aux bases) ont plus de chances d'être livrées dans les délais, évitant ainsi les retards courants dans les achats militaires.
• Maintenance tout au long du cycle de vie : les PPP comprennent généralement des opérations et des opérations de maintenance sur des décennies. Cette approche axée sur le cycle de vie garantit que les infrastructures (casernes, bases, centres de formation) sont bien entretenues longtemps après la construction, les paiements liés à la performance étant garants d'un entretien de qualité. Les bénéfices du partenaire privé sont liés au respect des normes de disponibilité et de service, réduisant ainsi le risque de détérioration des installations.

Tout aussi important, les PPP peuvent mobiliser des capitaux privés pour la défense à une époque où les budgets sont restreints. Plutôt que de retarder des projets critiques, les gouvernements peuvent utiliser le financement par PPP pour lancer la modernisation des bases ou des équipements, en remboursant au fil du temps. Ce partage des risques en matière d'investissement accélère le développement des infrastructures de défense sans grever les finances publiques immédiates. En résumé, lorsqu'ils sont appliqués avec soin, les PPP dans le domaine de la défense combinent les atouts des deux secteurs : le gouvernement conserve le contrôle stratégique et la supervision de la sécurité, tandis que le secteur privé apporte efficacité, innovation et financement.

Modèles structurels et répartition des risques dans les PPP de défense

La structuration d'un PPP dans le secteur de la défense nécessite de choisir le bon modèle et de répartir les risques de manière optimale. La structure la plus courante dans le monde s'apparente à un modèle de conception-construction-financement-exploitation (DBFO), souvent mis en œuvre par le biais de concessions à long terme ou de contrats d'initiative de financement privé (PFI). Dans le cadre d'un accord DBFO/PFI, le gouvernement attribue une franchise à long terme à un consortium privé, qui finance, construit et entretient l'infrastructure et fournit des services spécifiques pendant la durée du contrat. En échange, le gouvernement (et parfois les utilisateurs) subordonne les paiements aux performances (par exemple, les paiements de disponibilité pour les logements militaires ou les installations d'entraînement). Surtout, la propriété des actifs stratégiques revient généralement au gouvernement, mais le rôle du partenaire privé couvre tout le cycle de vie de l'actif.

L'une des caractéristiques de la structuration des PPP est la création d'une société de projet. Le consortium privé forme généralement un véhicule à vocation spéciale (SPV) pour signer le contrat et gérer le projet. Ce SPV collecte des fonds (capitaux propres auprès des sponsors et dettes auprès des prêteurs), sous-traite la construction et l'exploitation et agit en tant que point de responsabilité unique envers le gouvernement. Pour les PPP de défense, la structure du SPV permet de maîtriser les risques et les finances du projet, tout en permettant au gouvernement de renforcer les performances par le biais d'un contrat unique avec le SPV.

La répartition des risques est au cœur de la structuration des PPP. L'un des principes fondamentaux est que chaque risque doit être attribué à la partie la plus à même de le gérer ou de l'atténuer. Dans la pratique, cela signifie que le partenaire privé assume souvent les risques liés à la conception et à la construction (puisqu'il contrôle la livraison des installations dans le respect des délais et du budget), ainsi que les risques liés à la maintenance et à la disponibilité pendant les opérations. Par exemple, si un entrepreneur peut mieux contrôler les dépassements de coûts liés à la construction d'un centre d'entraînement naval, ces risques liés aux coûts de construction lui sont transférés. D'un autre côté, certains risques persistent pour le secteur public, notamment le risque lié à la demande (par exemple, la quantité d'utilisation d'un centre de formation) ou les cas de force majeure extrême, car le gouvernement est mieux placé pour supporter ou contrôler ces incertitudes. Dans les PPP de défense, le risque d'utilisation est généralement conservé par l'armée (puisqu'il dicte la manière dont les installations sont utilisées), et les risques politiques/sécuritaires (tels que la guerre ou les violations d'informations classifiées) sont intrinsèquement gouvernementaux. En optimisant ainsi le partage des risques, les contrats PPP alignent les incitations : le partenaire privé est motivé à être performant (sous peine de sanctions et de pertes de recettes), tandis que le gouvernement évite de payer pour un service de mauvaise qualité et obtient en fin de compte un meilleur rapport qualité-prix. Surcharger le secteur privé de risques incontrôlables est contre-productif, car cela ferait grimper les coûts ou dissuaderait les soumissionnaires. Ainsi, les PPP de défense réussis permettent de trouver un équilibre, en transférant au secteur privé d'importants risques liés à l'exécution et à la performance des projets, mais pas de risques susceptibles de mettre en péril le projet ou d'augmenter inutilement les coûts (par exemple, on ne peut pas s'attendre à ce qu'un contractant supporte le risque de fermeture d'une base militaire en raison d'un changement de stratégie nationale).

Une autre considération structurelle est le mécanisme de paiement. La plupart des PPP de défense utilisent des paiements basés sur la disponibilité plutôt que des frais d'utilisation directs, car les installations de défense (casernes, écoles de formation, bâtiments du siège) ne génèrent généralement pas de revenus auprès des utilisateurs. Le gouvernement effectue des paiements périodiques au partenaire privé uniquement si les normes de service sont respectées, par exemple une redevance mensuelle fixe pour un complexe immobilier militaire qui est réduite si des logements ou des services publics sont hors service. Cela incite le partenaire à maintenir les actifs pleinement fonctionnels. Certains contrats de PPP dans le secteur de la défense associent également des services « accessoires » (maintenance, restauration, transport) à des infrastructures, comme le montrent de nombreux contrats de bases militaires, ce qui permet d'aligner davantage le succès du partenaire privé sur la qualité de la prestation de services.

Considérations en matière de sécurité et de réglementation

Lors de la structuration d'un PPP dans le domaine de la défense ou de la sécurité, la sauvegarde de la sécurité nationale et le respect des réglementations sont primordiaux. Contrairement aux projets d'infrastructure classiques, les PPP de défense concernent des sites et des informations sensibles. Des précautions supplémentaires sont donc intégrées dans les contrats et les processus d'approvisionnement.

Garanties de sécurité nationale : les gouvernements exigent généralement des mesures de confidentialité et de sécurité strictes de la part du partenaire privé. Par exemple, dans les PPP de défense hautement sensibles, l'autorité contractante obligera les entrepreneurs privés (et même leur personnel clé) à signer des engagements pour se conformer aux lois de sécurité nationale. Toutes les parties concernées peuvent avoir besoin d'autorisations de sécurité. Les contrats comprennent des accords de non-divulgation (NDA) robustes et des clauses de protection des données pour empêcher la fuite d'informations classifiées. Dans la pratique, cela signifie que les entreprises privées doivent gérer les données des projets sur des systèmes informatiques sécurisés et limiter les connaissances aux personnes autorisées. Si le PPP concerne des équipements de défense ou informatiques, les exigences en matière de cybersécurité seront strictes : le partenaire devra peut-être utiliser une technologie approuvée et autoriser des audits informatiques gouvernementaux.

Supervision et contrôle gouvernementaux : pour répondre aux préoccupations en matière de souveraineté, les accords de PPP délimitent clairement le rôle du secteur privé. L'armée conserve l'autorité sur les opérations de base et les décisions en matière de sécurité, tandis que le champ d'action du partenaire privé se limite aux infrastructures et aux services de soutien. De nombreux contrats de PPP stipulent explicitement que le commandement opérationnel, les protocoles de sécurité et l'utilisation des actifs stratégiques restent sous le contrôle du gouvernement. Les gouvernements mettent également en place des mécanismes de supervision : liaisons militaires sur site, droits d'audit et droits d'intervention pour reprendre l'installation en cas de défaillance du contractant ou en cas d'urgence. Ainsi, même si une entreprise privée peut maintenir une base aérienne ou gérer un centre de formation, elle le fait sous l'œil vigilant des forces armées.

Participation locale et alliée : les pays limitent souvent les appels d'offres de PPP de défense aux entreprises de confiance (nationales ou issues de pays alliés) afin d'atténuer les risques de sécurité. Par exemple, le ministère lituanien de la Défense nationale, lors du lancement d'un PPP pour une nouvelle base militaire, n'a autorisé la participation que des entreprises basées dans l'UE ou l'OTAN, et a soumis tous les soumissionnaires à un contrôle de sécurité nationale. Ce type de contrôle est une bonne pratique pour s'assurer qu'aucune entité hostile n'accède à des projets sensibles. En outre, de nombreux contrats de défense confient une partie du travail à des entreprises locales ou nécessitent un transfert de technologie vers l'industrie nationale. Ces dispositions protègent non seulement les intérêts nationaux, mais renforcent également les capacités locales, en s'alignant sur des politiques telles que la localisation (par exemple, la Vision 2030 de l'Arabie saoudite cherche à localiser les dépenses de défense par le biais de partenariats privés). En incluant des clauses de contenu local, les PPP peuvent renforcer les industries de défense nationales et préserver la souveraineté sur les compétences et les actifs essentiels.

Cadres réglementaires : Légalement, les PPP de défense doivent s'adapter à la fois aux lois générales sur les PPP et aux réglementations spécifiques à la défense. La plupart des pays ont une législation sur les PPP qui définit les exigences en matière de marchés et de contrats pour les projets publics, et celles-ci s'appliquent généralement également aux projets de défense (parfois avec des modifications spéciales). Simultanément, les lois sur les achats de défense ou les lois sur la sécurité nationale peuvent imposer des mesures supplémentaires. Par exemple, les achats peuvent être effectués non pas dans le cadre d'appels d'offres ouverts mais dans le cadre d'un dialogue compétitif ou d'appels d'offres limités afin de permettre la négociation de demandes sensibles de manière confidentielle. Les gouvernements doivent s'assurer que les contrats de PPP sont conformes aux politiques d'acquisition de défense (couvrant des questions telles que le contrôle des exportations, le traitement des informations classifiées et les normes militaires pour la construction). Le dialogue précoce avec les autorités légales de la défense et l'adoption éventuelle d'une législation habilitante (comme la Pologne l'a fait avec une loi sur les partenariats public-privé dédiée parallèlement à la loi sur les marchés publics) contribuent à créer un cadre clair. La clarté du cadre réglementaire et contractuel est essentielle pour redonner confiance aux investisseurs privés malgré les complexités du secteur. Cela inclut la manière dont les litiges seront traités (souvent par le biais d'un arbitrage pour éviter que des informations sensibles ne soient transmises devant les tribunaux publics) et la manière dont tout changement de législation ou de situation en matière de sécurité sera géré dans le cadre du contrat.

En résumé, les PPP de défense peuvent être structurés de manière sécurisée en intégrant la supervision gouvernementale, en restreignant l'accès à des partenaires de confiance et en s'alignant sur des cadres juridiques solides. L'expérience mondiale montre que ces précautions peuvent protéger efficacement les intérêts nationaux tout en continuant à récolter les fruits de la participation du secteur privé.

Études de cas mondiales : les PPP transforment les infrastructures de défense

Un soldat britannique rentre chez lui dans une caserne récemment construite et adaptée aux familles au camp de Tidworth. Le projet britannique Allenby/Connaught est un PPP de défense historique qui a modernisé les installations de vie et de travail de 18 700 militaires répartis dans plusieurs garnisons. Dans le cadre de ce partenariat de 35 ans (attribué en 2006 au consortium Aspire Defence), le partenaire privé a financé et reconstruit plus de 500 bâtiments (casernes, réfectoires, bureaux, installations de loisirs) tout en fournissant des services tels que la restauration, le transport et la maintenance. D'une valeur totale du cycle de vie d'environ 8 milliards de livres sterling, le projet Allenby/Connaught a considérablement amélioré le logement des soldats (plus de 11 000 nouvelles places dans les salles de bains privatives) et est maintenu selon des normes élevées jusqu'en 2041 dans le cadre du contrat PPP. Le ministère britannique de la Défense paie des frais en fonction de la disponibilité, ce qui incite le contractant à maintenir les installations en parfait état. Ce PPP a été cité comme une réussite, démontrant comment le partage des risques et le capital privé peuvent améliorer l'infrastructure militaire à grande échelle tout en permettant à l'armée de se concentrer sur ses tâches principales.

Un autre exemple phare est le projet de siège du ministère français de la Défense à Paris (« l'hexagone Balard »). Au lieu de financer et de construire son nouveau siège social tentaculaire par des moyens classiques, le gouvernement français a signé un contrat PPP de 30 ans en 2011 avec un consortium privé Opale-Défense (dirigé par Bouygues Construction) pour concevoir, financer, construire et exploiter le campus du ministère de la Défense de 420 000 m². Le partenaire privé a livré une installation ultramoderne réunissant toutes les branches des forces armées en un seul complexe, dotée de systèmes modernes économes en énergie et d'infrastructures de haute sécurité. En retour, le gouvernement paie une redevance annuelle basée sur les performances pendant que le consortium gère la maintenance, les services publics et les mises à niveau jusqu'en 2041. Ce projet (souvent appelé le « Pentagone » de la France) est un modèle de contrôle des dépenses publiques par le biais de PPP dans le domaine de la défense : il a transféré les risques liés à la construction et à la gestion des installations au secteur privé, est arrivé à temps et garantit au ministère un environnement de travail de haute qualité sans les maux de tête liés à l'entretien quotidien des installations. Les responsables français ont fait l'éloge du modèle PPP pour la modernisation des infrastructures de défense critiques de manière maîtrisée sur le plan budgétaire.

Au-delà de l'Europe, d'autres pays ont tiré parti des PPP pour répondre à leurs besoins en matière de défense. L'Australie, le Canada et les États-Unis ont utilisé des variantes des PPP pour les logements militaires, les installations de formation et les services publics de base. Aux États-Unis, l'Initiative de privatisation des logements militaires (MHPI) lancée à la fin des années 1990 a effectivement transféré les logements de base à des partenariats public-privé. Par exemple, à Fort Sam Houston (base interarmées de San Antonio), l'armée s'est associée à une société immobilière privée dans le cadre d'un accord de 50 ans pour posséder, exploiter et moderniser tous les logements familiaux de la base. L'objectif de ce PPP était d'éliminer les logements insalubres et de fournir aux soldats et aux familles des résidences et des équipements modernes et confortables. Le partenaire privé finance la construction de nouveaux logements et la rénovation d'anciens logements, puis gère les propriétés, tandis que les familles des militaires paient le loyer via leur allocation de logement (qui finance le projet). L'armée conserve la supervision, mais la participation du secteur privé a accéléré le remplacement de casernes désuètes par des logements de type appartement, améliorant ainsi la qualité de vie. Aujourd'hui, la grande majorité des logements destinés aux familles des militaires américains sont gérés par de tels partenariats, ce qui témoigne de la manière dont les investissements privés dans les communautés de défense peuvent rapidement remédier aux arriérés d'infrastructures.

Les marchés émergents explorent également les PPP dans les domaines de la défense et de la sécurité. En Lituanie, comme indiqué, le ministère de la Défense a signé en 2021 deux contrats PPP pour la construction et la maintenance d'infrastructures militaires sur 15 ans (chacun d'environ 55 millions d'euros), et en 2023, il a lancé la passation de marchés pour une grande base militaire de 520 millions d'euros via un PPP. Ce projet de base permettra de construire un nouveau complexe de 80 hectares (avec des logements, des terrains d'entraînement et même des héliports pour 1 500 soldats) par l'intermédiaire d'un partenaire privé, démontrant ainsi que même les pays de taille moyenne peuvent utiliser des PPP pour augmenter rapidement leurs capacités. L'Arabie saoudite envisage également des modèles PPP dans le cadre de la modernisation de son secteur de la défense. Un exemple récent est la construction d'un complexe de bureaux du ministère de la Défense de 52 000 m² à Riyad, qui sera développé par le biais de PPP. Cela correspond aux objectifs de la Vision 2030 de l'Arabie saoudite visant à impliquer les investissements privés dans les infrastructures et les technologies de défense. Ces exemples mondiaux illustrent la polyvalence des approches PPP : des locaux et des quartiers généraux aux installations de formation et à la logistique, les PPP ont été appliqués avec succès à toute une série de projets de défense. Le fil conducteur est une structuration minutieuse visant à trouver un équilibre entre efficacité et sécurité. Lorsqu'ils sont bien réalisés, les investissements privés dans les infrastructures de défense peuvent produire des résultats rapides et rentables, comme le montrent ces cas.

Le point de vue d'Aninver : les PPP dans le secteur de la défense sont une question de capacité, pas seulement de contrats

En matière de défense, un PPP ne doit pas être considéré comme une solution de financement ou comme un exercice d'approvisionnement standard. Dans le meilleur des cas, il s'agit d'un outil de renforcement des capacités : il aide les gouvernements à fournir des infrastructures et des services sécurisés tout en protégeant la souveraineté, la préparation opérationnelle et la valeur publique. Cela nécessite de structurer le partenariat autour de ce qui compte le plus : la continuité des missions, des chaînes d'approvisionnement fiables et une responsabilisation claire.

Du point de vue d'Aninver, c'est la gouvernance qui fait la différence. Des PPP de défense solides traduisent les besoins de sécurité en performances mesurables, définissent des « lignes rouges » qui restent sous contrôle public et intègrent des droits d'intervention, des exigences de résilience et une surveillance rigoureuse dès le premier jour. Lorsque le partage des risques est réaliste (et non optimiste), les PPP peuvent accélérer la mise en œuvre sans compromettre la sécurité, la qualité ou l'accessibilité à long terme.

Si vous souhaitez découvrir comment ces principes s'appliquent à des projets et à des secteurs réels, consultez les sections Projets et Nos points de vue d'Aninver. Vous trouverez des travaux connexes sur la structuration des infrastructures complexes, la répartition des risques et la gestion des actifs à long terme, des points de référence utiles pour tous ceux qui façonnent la prochaine génération de partenariats de défense et de sécurité.